ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE TÉCNICAS DE VERIFICACIÓN PARA ELABORACIONES NORMATIVAS  

CHECKLISTEN o LISTAS DE VERIFICACIÓN

TECNICA LEGISLATIVA

EL CUESTIONARIO ALEMÁN

Por Fernando Sainz Moreno,  Calidad de las leyes.

El cuestionario de la República Federal de Alemania o “cuestionario azul”, como también se le conoce por el color del papel en que se imprimió, resulta de gran utilidad. El Gobierno Alemán, por resolución de 11 de diciembre de 1984, tomó el acuerdo de obligar “a todos aquellos que se ocupan de la elaboración de normas, y a aquellos otros que participan en ese proceso” a plantearse una serie de diez preguntas sobre la “necesidad”, oportunidad y eficacia de su proyecto. Se desarrollaron después por un catálogo más detallado, elaborado por los Ministros de Justicia y del Interior, a comienzos del año 1986.

El catálogo de preguntas es el siguiente:

I. ¿Es realmente necesario hacer algo?   2. ¿Qué alternativas hay?  3. ¿Debe actuar la Federación?  4. ¿Es necesario realizar una ley?   5. ¿Hay que actuar ahora?  6. ¿El alcance de la regulación es adecuado?   7. ¿Se puede limitar su vigencia?  8. ¿La regulación es clara y está orientada al ciudadano?   9. ¿La regulación es practicable?  10. ¿Existe una relación adecuada entre costos y beneficios?

En detalle se tiene:

1. ¿Es realmente necesario intervenir?

1.1. ¿Qué se quiere lograr?

1.2. ¿De dónde proceden las exigencias o las reivindicaciones y cuáles son las razones que se invocan?

1.3. ¿Cuál es la actual situación jurídica y fáctica?

1.4. ¿Qué defectos se han encontrado?

1.5. ¿Qué nuevos acontecimientos –por ejemplo, en economía, ciencia, técnica y jurisprudencia- están relacionados de un modo especial con el problema?

1.6. ¿Cuál es el número de afectados y de casos que hay que resolver?

1.7. ¿Qué sucedería si nada se hace? (Por ejemplo, el problema se agravaría presumiblemente…permanecería invariable…se resolvería con el paso del tiempo o por la autorregulación de las fuerzas sociales, sin intervención estatal). ¿Con qué consecuencias?.

2. ¿Cuáles alternativas existen?

2.1. ¿Cuál es el resultado del análisis del problema?. ¿Dónde radican sus causas? ¿Qué factores pueden influir?

2.2. ¿Con qué instrumentos de actuación, generalmente apropiados, puede lograrse el objetivo perseguido en su totalidad, o bien con algunas limitaciones que sean justificables? (Por ejemplo, medidas para una aplicación y ejecución más eficiente de las disposiciones normativas existentes; obras públicas, inversiones, programas de fomento; apoyo y estímulo a una acción propia de los afectados; solución por parte de los tribunales).

2.3. ¿Cuáles son los instrumentos más apropiados considerando, especialmente los aspectos siguientes:

• ·         Cargas y gravámenes para los ciudadanos y la economía.
• ·         Eficacia (seguridad de acierto, grado y probabilidad de alcanzar los objetivos).
• ·         Costos y gastos para el presupuesto público.
• ·         Repercusiones sobre las normas existentes y los programas previstos.
• ·         Efectos secundarios, consecuencias.
• ·    Comprensión y aceptación por parte de los destinatarios y de los responsables de la ejecución de las disposiciones.

2.4. ¿Mediante qué actuaciones pueden evitarse nuevas disposiciones normativas?

3. ¿Debe intervenir la Federación?

3.1. ¿Puede alcanzarse el objetivo previsto -en todo o en parte- por los Länder, Ayuntamientos u otros organismos públicos con los medios que tienen a su disposición?

3.2. ¿Por qué tiene que intervenir la Federación? (Por ejemplo, ¿la intervención se funda en la necesidad de garantizar la unidad de las condiciones de vida de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 72.2, no. 3 de la Ley Fundamental?

3. 3 ¿Hasta dónde deben emplearse las competencias nacionales?

4. ¿Debe dictarse una ley?

4.1. ¿Está sometida a la reserva de ley la materia objeto de la regulación?

4.2. ¿Es la materia objeto de regulación tan importante que por otras razones deba reservarse al Parlamento?

4.3. En caso de no ser necesaria una ley formal, ¿Debe esa materia regularse mediante reglamento? ¿Por qué no es suficiente una simple norma administrativa o, eventualmente, el estatuto de una corporación federal?

5. ¿Hay que actuar ahora?

5.1. ¿Qué supuestos de hecho y qué relaciones deben ser aún  investigados?

5.2. ¿Por qué debe ahora regularse esa materia?

5.3. ¿Por qué no se pueden esperar modificaciones predecibles o nuevas necesidades de una regulación e incluirlas en una misma norma -por ejemplo, mediante su entrada en vigor escalonada-?

6. ¿Es necesario que la regulación tenga esa amplitud?

6.1. ¿Está libre el proyecto de innecesarios principios programáticos o de la descripción de objetivos del plan?

6.2. ¿Puede limitarse la extensión de la regulación (diferenciación y tratamiento detallista) mediante una formulación más general (tipificación, globalización, conceptos indeterminados, cláusulas generales, atribución de discrecionalidad)?

6.3. ¿Pueden encomendarse los detalles, incluidas las modificaciones predecibles, a los titulares de la potestad reglamentaria (Länder o Federación) o incorporarse a disposiciones administrativas?

¿Están ya regulados los mismos casos, incluso por normas de rango superior? ¿Se puede evitar la doble regulación? Por ejemplo mediante:

-un tratado internacional de aplicación inmediata,

-un Reglamento de la Comunidad Económica Europea

(Unión Europea),

-una Ley Federal,

-un reglamento.

6.4. ¿Existen reglas técnicas sobre el mismo objeto?

6.5. ¿Qué normas vigentes se verán afectadas por el precepto proyectado?

7. ¿Puede limitarse la duración de su vigencia?

7.1. ¿Es necesaria la regulación sólo para un lapso de tiempo predecible?

7.2. ¿Se justifica una “regulación experimental” temporalmente limitada?

8. ¿La regulación es comprensible y se aproxima al sentir de los ciudadanos?

8.1. ¿La nueva regulación contará con la comprensión de los ciudadanos y estarán dispuestos a aceptarla?

8.2. ¿Por qué son imprescindibles las limitaciones de la libertad previstas o las obligaciones de cooperación impuestas?

Por ejemplo:

-Prohibiciones, sumisiones obligatorias a autorización y deberes de declarar o comunicar,

-necesidad de comparecencia personal ante las autoridades,

-obligaciones de hacer solicitudes formales, de aportar información o pruebas,

-sanciones o multas,

-otras cargas.

8.3. ¿Pueden ser sustituidas por cargas menos gravosas? Por ejemplo: obligación de declarar en lugar de prohibición con reserva de autorización?

8.4. ¿En qué medida pueden reducirse al mínimo los procedimientos de autorización o de aprobación que coinciden con otros?

8.5. ¿Pueden los afectados entender la nueva regulación en lo que respecta a las palabras empleadas, la construcción y longitud de las frases, longitud de las disposiciones individuales, así como de la sistemática, lógica y abstracción del precepto?

9. ¿Es practicable la norma?

9.1. ¿Es suficiente una regulación de tipo contractual o de responsabilidad civil que pueda evitar una ejecución administrativa?

9.2. ¿Por qué no se puede prescindir de nuevos controles públicos y de actos singulares de la Administración (o de la intervención de un tribunal)?

9.3. ¿Son aplicables directamente las normas elegidas? ¿Permiten esperar la menor utilización posible de actos singulares para la ejecución de la ley?

9.4. ¿Se pueden imponer las normas administrativas imperativas y prohibitivas con los medios ya existentes?

9.5. ¿Puede renunciarse a dictar normas especiales sobre procedimiento y protección judicial? ¿Por qué no son suficientes las normas generales?

9.6. ¿ Por qué no se puede renunciar a: regulaciones sobre competencia y organización, nuevas autoridades, órganos consultivos, reservas de colaboración, deberes de información, estadísticas públicas, procedimientos técnico-administrativos (p.ej. formularios).

9.7. ¿Qué autoridades deben asumir la ejecución?

9.8. ¿Qué conflictos de intereses pueden esperarse entre los responsables de la ejecución?

9.9. ¿Se concede el margen de discrecionalidad necesario a los responsables de la ejecución?

9.10. ¿Cuál es la opinión de las autoridades y demás responsables de la ejecución sobre la claridad de la finalidad que persigue la regulación y sobre la tarea que les corresponde en la ejecución?

9.11. ¿Ha sido previamente ensayada la regulación prevista con la participación de los órganos responsables de la ejecución (técnica de simulación)? ¿Por qué no? ¿Con qué resultado?

10. ¿Guardan una adecuada relación la utilidad de la norma y su costo?

10.1. ¿Cuál es la cuantía previsible de las cargas económicas sobre los destinatarios u otras personas afectadas? (Proceder a su estimación, si es posible, o como mínimo describir someramente la clase y volumen del costo).

10.2. ¿Puede exigirse la carga de los costos adicionales de la norma a sus destinatarios, especialmente a las pequeñas y medianas empresas?

10.3. ¿Cuál es el importe de los costos y de los gastos adicionales para los presupuestos de la Federación de las Länder y de los Municipios? ¿Qué posibilidades de cobertura existen para esos costos adicionales?

10.4. ¿Se han realizado estudios sobre los costos y las utilidades? ¿Por qué no? ¿Cuál ha sido el resultado?

10.5. ¿De qué modo deberán averiguarse después de la vigencia de la regulación su eficacia, sus costos y, eventualmente, sus efectos laterales.

CHECKLISTEN o LISTAS DE VERIFICACIÓN

¿Remedio para la inflación legislativa?

Por Ana Bettina Casadei y Guillermo Triantafilo

MEMORÁNDUM DEL PRESIDENTE CLINTON SOBRE LENGUAJE LLANO EN LA

REDACCIÓN DE DOCUMENTACIÓN DEL GOBIERNO

La Casa Blanca

Washington

1 de junio de 1998

Memorándum para los Jefes de Departamentos y Organismos del Ejecutivo

ASUNTO: Lenguaje llano en la redacción de documentación del Gobierno.  El Vicepresidente y yo consideramos como de máxima prioridad para mi administración la  reinvención del Gobierno Federal. 

Estamos decididos a hacer que el Gobierno sea más  sensible, accesible y comprensible en sus comunicaciones con el público.

La redacción del Gobierno Federal debe hacerse en lenguaje llano. Mediante el uso de un  lenguaje llano, enviamos un claro mensaje acerca de lo que el Gobierno está haciendo, lo  que exige y los servicios que ofrece. El lenguaje llano le ahorra al Gobierno y al sector  privado tiempo, esfuerzo y dinero.

Los requisitos del lenguaje llano varían de un documento a otro, dependiendo esto de la  audiencia a la que está destinado. Los documentos en lenguaje llano tienen una estructura  lógica, características de diseño fácil de leer y utiliza:

• palabras comunes, de uso diario, con excepción de los términos técnicos necesarios.

• “”tú/usted” y otros pronombres.

• La voz activa; y

• oraciones cortas

A fin de asegurar la utilización de lenguaje llano, instruyo a ustedes que hagan lo siguiente:

• Para el 1 de octubre de 1998, utilicen lenguaje llano en todos los nuevos  documentos, que no sean regulaciones, que expliquen cómo obtener un beneficio o  servicio o cómo cumplir con un requisito que ustedes apliquen o impongan. Por  ejemplo, estos documentos pueden consistir en cartas, formularios, avisos e  instrucciones. Para el 1 de enero de 2002, todos los documentos de ese tipo  producidos antes del 1 de octubre de 1998, también deberán estar en lenguaje llano.

• Para el 1 de enero de 1999, utilicen lenguaje llano en todas las regulaciones  administrativas, propuestas o finales, publicadas en el Registro Federal, a menos  que usted haya propuesto la norma antes de esa fecha. 

Para las regulaciones  existentes deberán considerar una nueva redacción en lenguaje llano cuando tengan  la oportunidad y dispongan de los recursos para hacerlo.

La Asociación Nacional para la Reinvención del Gobierno  editará una guía con la  finalidad de que les sirva de ayuda para que puedan cumplir con estas directivas y para  explicar de un modo más completo los elementos del lenguaje llano. Asimismo deberán  hacer uso de la reacción de parte de los usuarios y del sentido común como medios que  guíen sus esfuerzos tendientes al lenguaje llano.

Solicito a los organismos independientes el cumplimiento de estas directivas.

Este memorándum no confiere ningún derecho o beneficio ejecutable por ley contra los

Estados Unidos de Norteamérica o sus representantes. El Director de la Oficina de Gestión  y Presupuesto publicará este memorándum en el Federal Register.

MODELO DE CHECKLIST PPROPUESTA POR EL MANUAL DE

TECNICA LEGISLATIVA DEL PROYECTO DIGESTO JURIDICO

Antonio A. Martino

I. PARA LA CREACION DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.

1. El objetivo que se quiere alcanzar ¿necesariamente tiene que hacerse por ley (o por  decreto)?

2. Dado que legislar es modificar el sistema jurídico en vigor, que parte del mismo será  modificada. Establecer con precisión la categoría y el nombre de las disposiciones  que serán afectadas.

3. Adquirir todos los datos relativos a la necesidad, congruidad y eficacia de la disposición que se pretende crear.

4. Individualizar con claridad los fines y los medios para obtenerlos al fin de preparar la  evaluación futura sobre cómo medir la eficacia de la disposición.

5. ¿Se prevén eventuales problemas aplicativos? Se deberían identificar.

6. Evaluar la coherencia de la disposición que se pretende introducir con las normas de  la disciplina que afecta, la Constitución y los Tratados internacionales.

7. Certeza, proporción y equidad frente a la ley ¿están salvaguardados?

8. Si el poder de crear la disposición llega por delegación, aclarar esta en sus mínimos  detalles con toda claridad.

9. ¿Se han tenido en cuenta las competencias de las Provincias y de las autonomías  locales?

10. Se debe hacer un análisis de costo-beneficio, con especial atención a los costos para  los ciudadanos, la Administración Pública, las empresas.

11. ¿Se ha evaluado la factibilidad administrativa?

12. ¿Se consultaron a las partes interesadas?

13. Los tiempos previstos ¿podrán ser respetados?

14. Los gastos que implique la nueva disposición ¿de dónde se van a obtener? 15. ¿Cómo se piensa divulgar la disposición para asegurar su eficacia?

II. PARA LA REDACCION DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.

15. ¿El texto es claro y explícitas las disposiciones?

16. ¿Se están respetando los criterios específicos de cada categoría legal para la redacción?

17. ¿Se presentan al legislador (lata sensu) las alternativas posibles para que pueda  elegir en el caso que sea posible?

18. ¿O aún, elegir entre la nueva disposición y la que estaba vigente?

19. ¿Se respeta el orden lógico de las disposiciones?

20. ¿Se han respetado las reglas de partición interna?

21. El promedio de incisos, para cada artículo, ¿es suficientemente bajo?

22. Si la nueva ley introduce una nueva institución ¿esta es tratada en todos sus aspectos fundamentales?

23 Lenguaje:

24: ¿En cada categoría las definiciones son compatibles? (no contradictorias)

A: Si es necesaria una ulterior especificación de significado respetar la categoría  precedente

B: La ley modificante ¿utiliza los mismos términos que la ley modificada?

C: Se respetan los criterios de paridad entre sexos en el lenguaje?

D: ¿Resultan claramente identificados los destinatarios de la norma?

E: Se practicaron normas de legibilidad como las de Flesch., Gunning Fog, etc.?

25 ¿Se han evitado los reenvíos a normas no identificables?

26 Una vez creada la nueva ley ¿su introducción en el cuadro normativo  preexistente produce un orden normativo orgánico?

27 ¿Se especifican con claridad las reglas principales y las excepciones?

28 ¿Se ha realizado la coordinación con la legislación vigente simplificando y  rebordeando las normas de la (o las) categorías afectadas conforme a la ley 24.697?

Bibliografía consultada

BICHACHI, Diana Susana: “El uso de las Listas de Chequeo (Checklisten) como herramientas para controlar la calidad de la ley”, localizado a través del buscador “google”.

LEIVA FERNANDEZ, Luis F. P.: “Checklisten: una técnica contra la inflación legislativa”, La Ley, T.1996-E, Sec. Doctrina.

MARTINO, Antonio A: “Manual de Técnica Legislativa-Proyecto Digesto Jurídico

Argentino- “Editado por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Año 2001