CHECKLISTEN o LISTAS DE VERIFICACIÓN
TECNICA LEGISLATIVA
EL CUESTIONARIO ALEMÁN
Por Fernando Sainz Moreno, Calidad de las leyes.
El cuestionario de la República
Federal de Alemania o “cuestionario azul”, como también se le conoce por el
color del papel en que se imprimió, resulta de gran utilidad. El Gobierno Alemán,
por resolución de 11 de diciembre de 1984, tomó el acuerdo de obligar “a todos
aquellos que se ocupan de la elaboración de normas, y a aquellos otros que
participan en ese proceso” a plantearse una serie de diez preguntas sobre la
“necesidad”, oportunidad y eficacia de su proyecto. Se desarrollaron después
por un catálogo más detallado, elaborado por los Ministros de Justicia y del
Interior, a comienzos del año 1986.
El catálogo de preguntas es el siguiente:
I. ¿Es realmente necesario hacer
algo? 2. ¿Qué alternativas hay? 3. ¿Debe actuar la Federación? 4. ¿Es necesario realizar una ley? 5. ¿Hay
que actuar ahora? 6. ¿El alcance de la
regulación es adecuado? 7. ¿Se puede limitar su vigencia? 8. ¿La regulación es clara y está orientada al
ciudadano? 9. ¿La regulación es practicable? 10. ¿Existe una relación adecuada entre costos
y beneficios?
En detalle se tiene:
1. ¿Es realmente necesario intervenir?
1.1. ¿Qué se quiere lograr?
1.2. ¿De dónde proceden las exigencias o las
reivindicaciones y cuáles son las razones que se invocan?
1.3. ¿Cuál es la actual situación jurídica y fáctica?
1.4. ¿Qué defectos se han encontrado?
1.5. ¿Qué nuevos acontecimientos –por ejemplo, en economía, ciencia,
técnica y jurisprudencia- están relacionados de un modo especial con el
problema?
1.6. ¿Cuál es el número de afectados y de casos que hay que resolver?
1.7. ¿Qué sucedería si nada se
hace? (Por ejemplo, el problema se agravaría presumiblemente…permanecería
invariable…se resolvería con el paso del tiempo o por la autorregulación de las
fuerzas sociales, sin intervención estatal). ¿Con qué consecuencias?.
2. ¿Cuáles alternativas existen?
2.1. ¿Cuál es el resultado del análisis del problema?.
¿Dónde radican sus causas? ¿Qué factores pueden influir?
2.2. ¿Con qué instrumentos de
actuación, generalmente apropiados, puede lograrse el objetivo perseguido en su
totalidad, o bien con algunas limitaciones que sean justificables? (Por
ejemplo, medidas para una aplicación y ejecución más eficiente de las
disposiciones normativas existentes; obras públicas, inversiones, programas de
fomento; apoyo y estímulo a una acción propia de los afectados; solución por
parte de los tribunales).
2.3. ¿Cuáles son los instrumentos más apropiados
considerando, especialmente los aspectos siguientes:
- · Cargas y gravámenes para los ciudadanos y la economía.
- · Eficacia (seguridad de acierto, grado y probabilidad de alcanzar los objetivos).
- · Costos y gastos para el presupuesto público.
- · Repercusiones sobre las normas existentes y los programas previstos.
- · Efectos secundarios, consecuencias.
- · Comprensión y aceptación por parte de los destinatarios y de los responsables de la ejecución de las disposiciones.
2.4. ¿Mediante qué actuaciones
pueden evitarse nuevas disposiciones normativas?
3. ¿Debe intervenir la
Federación?
3.1. ¿Puede alcanzarse el
objetivo previsto -en todo o en parte- por los Länder, Ayuntamientos u otros
organismos públicos con los medios que tienen a su disposición?
3.2. ¿Por qué tiene que
intervenir la Federación? (Por ejemplo, ¿la intervención se funda en la
necesidad de garantizar la unidad de las condiciones de vida de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 72.2, no. 3 de la Ley Fundamental?
3. 3 ¿Hasta dónde deben emplearse las competencias
nacionales?
4. ¿Debe dictarse una ley?
4.1. ¿Está sometida a la reserva de ley la materia objeto de
la regulación?
4.2. ¿Es la materia objeto de regulación tan importante que
por otras razones deba reservarse al Parlamento?
4.3. En caso de no ser necesaria
una ley formal, ¿Debe esa materia regularse mediante reglamento? ¿Por qué no es
suficiente una simple norma administrativa o, eventualmente, el estatuto de una
corporación federal?
5. ¿Hay que actuar ahora?
5.1. ¿Qué supuestos de hecho y
qué relaciones deben ser aún investigados?
5.2. ¿Por qué debe ahora
regularse esa materia?
5.3. ¿Por qué no se pueden esperar
modificaciones predecibles o nuevas necesidades de una regulación e incluirlas
en una misma norma -por ejemplo, mediante su entrada en vigor escalonada-?
6. ¿Es necesario que la regulación tenga esa amplitud?
6.1. ¿Está libre el proyecto de innecesarios principios programáticos
o de la descripción de objetivos del plan?
6.2. ¿Puede limitarse la
extensión de la regulación (diferenciación y tratamiento detallista) mediante
una formulación más general (tipificación, globalización, conceptos
indeterminados, cláusulas generales, atribución de discrecionalidad)?
6.3. ¿Pueden encomendarse los detalles, incluidas las
modificaciones predecibles, a los titulares de la potestad reglamentaria
(Länder o Federación) o incorporarse a disposiciones administrativas?
¿Están ya regulados los mismos
casos, incluso por normas de rango superior? ¿Se puede evitar la doble
regulación? Por ejemplo mediante:
-un tratado internacional de aplicación inmediata,
-un Reglamento de la Comunidad Económica Europea
(Unión Europea),
-una Ley Federal,
-un reglamento.
6.4. ¿Existen reglas técnicas sobre el mismo objeto?
6.5. ¿Qué normas vigentes se verán afectadas por el precepto
proyectado?
7. ¿Puede limitarse la duración de su vigencia?
7.1. ¿Es necesaria la regulación sólo para un lapso de
tiempo predecible?
7.2. ¿Se justifica una “regulación experimental”
temporalmente limitada?
8. ¿La regulación es comprensible y se aproxima al sentir de
los ciudadanos?
8.1. ¿La nueva regulación contará con la comprensión de los ciudadanos
y estarán dispuestos a aceptarla?
8.2. ¿Por qué son imprescindibles las limitaciones de la
libertad previstas o las obligaciones de cooperación impuestas?
Por ejemplo:
-Prohibiciones, sumisiones
obligatorias a autorización y deberes de declarar o comunicar,
-necesidad de comparecencia
personal ante las autoridades,
-obligaciones de hacer
solicitudes formales, de aportar información o pruebas,
-sanciones o multas,
-otras cargas.
8.3. ¿Pueden ser sustituidas por
cargas menos gravosas? Por ejemplo: obligación de declarar en lugar de
prohibición con reserva de autorización?
8.4. ¿En qué medida pueden
reducirse al mínimo los procedimientos de autorización o de aprobación que
coinciden con otros?
8.5. ¿Pueden los afectados
entender la nueva regulación en lo que respecta a las palabras empleadas, la
construcción y longitud de las frases, longitud de las disposiciones
individuales, así como de la sistemática, lógica y abstracción del precepto?
9. ¿Es practicable la norma?
9.1. ¿Es suficiente una
regulación de tipo contractual o de responsabilidad civil que pueda evitar una
ejecución administrativa?
9.2. ¿Por qué no se puede
prescindir de nuevos controles públicos y de actos singulares de la Administración
(o de la intervención de un tribunal)?
9.3. ¿Son aplicables directamente
las normas elegidas? ¿Permiten esperar la menor utilización posible de actos
singulares para la ejecución de la ley?
9.4. ¿Se pueden imponer las
normas administrativas imperativas y prohibitivas con los medios ya existentes?
9.5. ¿Puede renunciarse a dictar
normas especiales sobre procedimiento y protección judicial? ¿Por qué no son
suficientes las normas generales?
9.6. ¿ Por qué no se puede
renunciar a: regulaciones sobre competencia y organización, nuevas autoridades,
órganos consultivos, reservas de colaboración, deberes de información,
estadísticas públicas, procedimientos técnico-administrativos (p.ej.
formularios).
9.7. ¿Qué autoridades deben
asumir la ejecución?
9.8. ¿Qué conflictos de intereses
pueden esperarse entre los responsables de la ejecución?
9.9. ¿Se concede el margen de
discrecionalidad necesario a los responsables de la ejecución?
9.10. ¿Cuál es la opinión de las
autoridades y demás responsables de la ejecución sobre la claridad de la
finalidad que persigue la regulación y sobre la tarea que les corresponde en la
ejecución?
9.11. ¿Ha sido previamente
ensayada la regulación prevista con la participación de los órganos
responsables de la ejecución (técnica de simulación)? ¿Por qué no? ¿Con qué
resultado?
10. ¿Guardan una adecuada
relación la utilidad de la norma y su costo?
10.1. ¿Cuál es la cuantía
previsible de las cargas económicas sobre los destinatarios u otras personas
afectadas? (Proceder a su estimación, si es posible, o como mínimo describir
someramente la clase y volumen del costo).
10.2. ¿Puede exigirse la carga de
los costos adicionales de la norma a sus destinatarios, especialmente a las
pequeñas y medianas empresas?
10.3. ¿Cuál es el importe de los
costos y de los gastos adicionales para los presupuestos de la Federación de
las Länder y de los Municipios? ¿Qué posibilidades de cobertura existen para
esos costos adicionales?
10.4. ¿Se han realizado estudios
sobre los costos y las utilidades? ¿Por qué no? ¿Cuál ha sido el resultado?
10.5. ¿De qué modo deberán
averiguarse después de la vigencia de la regulación su eficacia, sus costos y,
eventualmente, sus efectos laterales.
CHECKLISTEN o LISTAS DE VERIFICACIÓN
¿Remedio para la inflación legislativa?
Por Ana Bettina Casadei y Guillermo Triantafilo
MEMORÁNDUM DEL PRESIDENTE CLINTON SOBRE LENGUAJE LLANO EN LA
REDACCIÓN DE DOCUMENTACIÓN DEL GOBIERNO
La Casa Blanca
Washington
1 de junio de 1998
Memorándum para los Jefes de Departamentos y Organismos del Ejecutivo
ASUNTO: Lenguaje llano en la redacción de documentación del
Gobierno. El Vicepresidente y yo
consideramos como de máxima prioridad para mi administración la reinvención del Gobierno Federal.
Estamos
decididos a hacer que el Gobierno sea más
sensible, accesible y comprensible en sus comunicaciones con el público.
La redacción del Gobierno Federal
debe hacerse en lenguaje llano. Mediante el uso de un lenguaje llano, enviamos un claro mensaje
acerca de lo que el Gobierno está haciendo, lo que exige y los servicios que ofrece. El
lenguaje llano le ahorra al Gobierno y al sector privado tiempo, esfuerzo y dinero.
Los requisitos del lenguaje llano
varían de un documento a otro, dependiendo esto de la audiencia a la que está destinado. Los documentos
en lenguaje llano tienen una estructura lógica,
características de diseño fácil de leer y utiliza:
• palabras comunes, de uso
diario, con excepción de los términos técnicos necesarios.
• “”tú/usted” y otros pronombres.
• La voz activa; y
• oraciones cortas
A fin de asegurar la utilización de lenguaje llano, instruyo
a ustedes que hagan lo siguiente:
• Para el 1 de octubre de 1998, utilicen lenguaje llano en
todos los nuevos documentos, que no sean
regulaciones, que expliquen cómo obtener un beneficio o servicio o cómo cumplir con un requisito que
ustedes apliquen o impongan. Por ejemplo,
estos documentos pueden consistir en cartas, formularios, avisos e instrucciones. Para el 1 de enero de 2002, todos
los documentos de ese tipo producidos
antes del 1 de octubre de 1998, también deberán estar en lenguaje llano.
• Para el 1 de enero de 1999, utilicen lenguaje llano en
todas las regulaciones administrativas,
propuestas o finales, publicadas en el Registro Federal, a menos que usted haya propuesto la norma antes de esa
fecha.
Para las regulaciones existentes
deberán considerar una nueva redacción en lenguaje llano cuando tengan la oportunidad y dispongan de los recursos
para hacerlo.
La Asociación Nacional para la Reinvención del Gobierno editará una guía con la finalidad de que les sirva de ayuda para que
puedan cumplir con estas directivas y para
explicar de un modo más completo los elementos del lenguaje llano.
Asimismo deberán hacer uso de la
reacción de parte de los usuarios y del sentido común como medios que guíen sus esfuerzos tendientes al lenguaje
llano.
Solicito a los organismos independientes el cumplimiento de
estas directivas.
Este memorándum no confiere ningún derecho o beneficio
ejecutable por ley contra los
Estados Unidos de Norteamérica o sus representantes. El Director
de la Oficina de Gestión y Presupuesto
publicará este memorándum en el Federal Register.
MODELO DE CHECKLIST PPROPUESTA POR EL MANUAL DE
TECNICA LEGISLATIVA DEL PROYECTO DIGESTO JURIDICO
Antonio A. Martino
I. PARA LA CREACION
DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.
1. El objetivo que se quiere alcanzar ¿necesariamente tiene
que hacerse por ley (o por decreto)?
2. Dado que legislar es modificar el sistema jurídico en
vigor, que parte del mismo será modificada.
Establecer con precisión la categoría y el nombre de las disposiciones que serán afectadas.
3. Adquirir todos los datos relativos a la necesidad,
congruidad y eficacia de la disposición que se pretende crear.
4. Individualizar con claridad los fines y los medios para
obtenerlos al fin de preparar la evaluación
futura sobre cómo medir la eficacia de la disposición.
5. ¿Se prevén eventuales problemas aplicativos? Se deberían
identificar.
6. Evaluar la coherencia de la disposición que se pretende
introducir con las normas de la
disciplina que afecta, la Constitución y los Tratados internacionales.
7. Certeza, proporción y equidad frente a la ley ¿están
salvaguardados?
8. Si el poder de crear la disposición llega por delegación,
aclarar esta en sus mínimos detalles con
toda claridad.
9. ¿Se han tenido en cuenta las competencias de las
Provincias y de las autonomías locales?
10. Se debe hacer un análisis de costo-beneficio, con especial
atención a los costos para los
ciudadanos, la Administración Pública, las empresas.
11. ¿Se ha evaluado la factibilidad administrativa?
12. ¿Se consultaron a las partes interesadas?
13. Los tiempos previstos ¿podrán ser respetados?
14. Los gastos que implique la nueva disposición ¿de dónde
se van a obtener? 15. ¿Cómo se piensa divulgar la disposición para asegurar su
eficacia?
II. PARA LA REDACCION
DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.
15. ¿El texto es claro y explícitas las disposiciones?
16. ¿Se están respetando los criterios específicos de cada
categoría legal para la redacción?
17. ¿Se presentan al legislador (lata sensu) las alternativas
posibles para que pueda elegir en el
caso que sea posible?
18. ¿O aún, elegir entre la nueva disposición y la que
estaba vigente?
19. ¿Se respeta el orden lógico de las disposiciones?
20. ¿Se han respetado las reglas de partición interna?
21. El promedio de incisos, para cada artículo, ¿es
suficientemente bajo?
22. Si la nueva ley introduce una
nueva institución ¿esta es tratada en todos sus aspectos fundamentales?
23 Lenguaje:
24: ¿En cada categoría las definiciones son compatibles? (no
contradictorias)
A: Si es necesaria una ulterior especificación de significado
respetar la categoría precedente
B: La ley modificante
¿utiliza los mismos términos que la ley modificada?
C: Se respetan los criterios de paridad entre sexos en el
lenguaje?
D: ¿Resultan claramente identificados los destinatarios de
la norma?
E: Se practicaron normas de legibilidad como las de Flesch.,
Gunning Fog, etc.?
25 ¿Se han evitado
los reenvíos a normas no identificables?
26 Una vez creada la
nueva ley ¿su introducción en el cuadro normativo preexistente produce un orden normativo
orgánico?
27 ¿Se especifican
con claridad las reglas principales y las excepciones?
28 ¿Se ha realizado la coordinación con la legislación
vigente simplificando y rebordeando las
normas de la (o las) categorías afectadas conforme a la ley 24.697?
Bibliografía
consultada
BICHACHI, Diana Susana: “El uso de las Listas de Chequeo
(Checklisten) como herramientas para controlar la calidad de la ley”,
localizado a través del buscador “google”.
LEIVA FERNANDEZ, Luis F. P.: “Checklisten: una técnica
contra la inflación legislativa”, La Ley, T.1996-E, Sec. Doctrina.
MARTINO, Antonio A: “Manual de Técnica Legislativa-Proyecto
Digesto Jurídico
Argentino- “Editado por el Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal. Año 2001
