martes, 10 de septiembre de 2013



ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE TÉCNICAS DE VERIFICACIÓN PARA ELABORACIONES NORMATIVAS  



CHECKLISTEN o LISTAS DE VERIFICACIÓN
TECNICA LEGISLATIVA
EL CUESTIONARIO ALEMÁN

Por Fernando Sainz Moreno,  Calidad de las leyes.

El cuestionario de la República Federal de Alemania o “cuestionario azul”, como también se le conoce por el color del papel en que se imprimió, resulta de gran utilidad. El Gobierno Alemán, por resolución de 11 de diciembre de 1984, tomó el acuerdo de obligar “a todos aquellos que se ocupan de la elaboración de normas, y a aquellos otros que participan en ese proceso” a plantearse una serie de diez preguntas sobre la “necesidad”, oportunidad y eficacia de su proyecto. Se desarrollaron después por un catálogo más detallado, elaborado por los Ministros de Justicia y del Interior, a comienzos del año 1986.

El catálogo de preguntas es el siguiente:

I. ¿Es realmente necesario hacer algo?   2. ¿Qué alternativas hay?  3. ¿Debe actuar la Federación?  4. ¿Es necesario realizar una ley?   5. ¿Hay que actuar ahora?  6. ¿El alcance de la regulación es adecuado?   7. ¿Se puede limitar su vigencia?  8. ¿La regulación es clara y está orientada al ciudadano?   9. ¿La regulación es practicable?  10. ¿Existe una relación adecuada entre costos y beneficios?

En detalle se tiene:

1. ¿Es realmente necesario intervenir?
1.1. ¿Qué se quiere lograr?
1.2. ¿De dónde proceden las exigencias o las reivindicaciones y cuáles son las razones que se invocan?
1.3. ¿Cuál es la actual situación jurídica y fáctica?
1.4. ¿Qué defectos se han encontrado?
1.5. ¿Qué nuevos acontecimientos –por ejemplo, en economía, ciencia, técnica y jurisprudencia- están relacionados de un modo especial con el problema?
1.6. ¿Cuál es el número de afectados y de casos que hay que resolver?
1.7. ¿Qué sucedería si nada se hace? (Por ejemplo, el problema se agravaría presumiblemente…permanecería invariable…se resolvería con el paso del tiempo o por la autorregulación de las fuerzas sociales, sin intervención estatal). ¿Con qué consecuencias?.
2. ¿Cuáles alternativas existen?
2.1. ¿Cuál es el resultado del análisis del problema?. ¿Dónde radican sus causas? ¿Qué factores pueden influir?
2.2. ¿Con qué instrumentos de actuación, generalmente apropiados, puede lograrse el objetivo perseguido en su totalidad, o bien con algunas limitaciones que sean justificables? (Por ejemplo, medidas para una aplicación y ejecución más eficiente de las disposiciones normativas existentes; obras públicas, inversiones, programas de fomento; apoyo y estímulo a una acción propia de los afectados; solución por parte de los tribunales).
2.3. ¿Cuáles son los instrumentos más apropiados considerando, especialmente los aspectos siguientes:
  • ·         Cargas y gravámenes para los ciudadanos y la economía.
  • ·         Eficacia (seguridad de acierto, grado y probabilidad de alcanzar los objetivos).
  • ·         Costos y gastos para el presupuesto público.
  • ·         Repercusiones sobre las normas existentes y los programas previstos.
  • ·         Efectos secundarios, consecuencias.
  • ·    Comprensión y aceptación por parte de los destinatarios y de los responsables de la ejecución de las disposiciones.

2.4. ¿Mediante qué actuaciones pueden evitarse nuevas disposiciones normativas?
3. ¿Debe intervenir la Federación?
3.1. ¿Puede alcanzarse el objetivo previsto -en todo o en parte- por los Länder, Ayuntamientos u otros organismos públicos con los medios que tienen a su disposición?
3.2. ¿Por qué tiene que intervenir la Federación? (Por ejemplo, ¿la intervención se funda en la necesidad de garantizar la unidad de las condiciones de vida de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 72.2, no. 3 de la Ley Fundamental?
3. 3 ¿Hasta dónde deben emplearse las competencias nacionales?
4. ¿Debe dictarse una ley?
4.1. ¿Está sometida a la reserva de ley la materia objeto de la regulación?
4.2. ¿Es la materia objeto de regulación tan importante que por otras razones deba reservarse al Parlamento?
4.3. En caso de no ser necesaria una ley formal, ¿Debe esa materia regularse mediante reglamento? ¿Por qué no es suficiente una simple norma administrativa o, eventualmente, el estatuto de una corporación federal?
5. ¿Hay que actuar ahora?
5.1. ¿Qué supuestos de hecho y qué relaciones deben ser aún  investigados?
5.2. ¿Por qué debe ahora regularse esa materia?
5.3. ¿Por qué no se pueden esperar modificaciones predecibles o nuevas necesidades de una regulación e incluirlas en una misma norma -por ejemplo, mediante su entrada en vigor escalonada-?
6. ¿Es necesario que la regulación tenga esa amplitud?
6.1. ¿Está libre el proyecto de innecesarios principios programáticos o de la descripción de objetivos del plan?
6.2. ¿Puede limitarse la extensión de la regulación (diferenciación y tratamiento detallista) mediante una formulación más general (tipificación, globalización, conceptos indeterminados, cláusulas generales, atribución de discrecionalidad)?
6.3. ¿Pueden encomendarse los detalles, incluidas las modificaciones predecibles, a los titulares de la potestad reglamentaria (Länder o Federación) o incorporarse a disposiciones administrativas?
¿Están ya regulados los mismos casos, incluso por normas de rango superior? ¿Se puede evitar la doble regulación? Por ejemplo mediante:
-un tratado internacional de aplicación inmediata,
-un Reglamento de la Comunidad Económica Europea
(Unión Europea),
-una Ley Federal,
-un reglamento.
6.4. ¿Existen reglas técnicas sobre el mismo objeto?
6.5. ¿Qué normas vigentes se verán afectadas por el precepto proyectado?
7. ¿Puede limitarse la duración de su vigencia?
7.1. ¿Es necesaria la regulación sólo para un lapso de tiempo predecible?
7.2. ¿Se justifica una “regulación experimental” temporalmente limitada?
8. ¿La regulación es comprensible y se aproxima al sentir de los ciudadanos?
8.1. ¿La nueva regulación contará con la comprensión de los ciudadanos y estarán dispuestos a aceptarla?
8.2. ¿Por qué son imprescindibles las limitaciones de la libertad previstas o las obligaciones de cooperación impuestas?
Por ejemplo:
-Prohibiciones, sumisiones obligatorias a autorización y deberes de declarar o comunicar,
-necesidad de comparecencia personal ante las autoridades,
-obligaciones de hacer solicitudes formales, de aportar información o pruebas,
-sanciones o multas,
-otras cargas.
8.3. ¿Pueden ser sustituidas por cargas menos gravosas? Por ejemplo: obligación de declarar en lugar de prohibición con reserva de autorización?
8.4. ¿En qué medida pueden reducirse al mínimo los procedimientos de autorización o de aprobación que coinciden con otros?
8.5. ¿Pueden los afectados entender la nueva regulación en lo que respecta a las palabras empleadas, la construcción y longitud de las frases, longitud de las disposiciones individuales, así como de la sistemática, lógica y abstracción del precepto?
9. ¿Es practicable la norma?
9.1. ¿Es suficiente una regulación de tipo contractual o de responsabilidad civil que pueda evitar una ejecución administrativa?
9.2. ¿Por qué no se puede prescindir de nuevos controles públicos y de actos singulares de la Administración (o de la intervención de un tribunal)?
9.3. ¿Son aplicables directamente las normas elegidas? ¿Permiten esperar la menor utilización posible de actos singulares para la ejecución de la ley?
9.4. ¿Se pueden imponer las normas administrativas imperativas y prohibitivas con los medios ya existentes?
9.5. ¿Puede renunciarse a dictar normas especiales sobre procedimiento y protección judicial? ¿Por qué no son suficientes las normas generales?
9.6. ¿ Por qué no se puede renunciar a: regulaciones sobre competencia y organización, nuevas autoridades, órganos consultivos, reservas de colaboración, deberes de información, estadísticas públicas, procedimientos técnico-administrativos (p.ej. formularios).
9.7. ¿Qué autoridades deben asumir la ejecución?
9.8. ¿Qué conflictos de intereses pueden esperarse entre los responsables de la ejecución?
9.9. ¿Se concede el margen de discrecionalidad necesario a los responsables de la ejecución?
9.10. ¿Cuál es la opinión de las autoridades y demás responsables de la ejecución sobre la claridad de la finalidad que persigue la regulación y sobre la tarea que les corresponde en la ejecución?
9.11. ¿Ha sido previamente ensayada la regulación prevista con la participación de los órganos responsables de la ejecución (técnica de simulación)? ¿Por qué no? ¿Con qué resultado?
10. ¿Guardan una adecuada relación la utilidad de la norma y su costo?
10.1. ¿Cuál es la cuantía previsible de las cargas económicas sobre los destinatarios u otras personas afectadas? (Proceder a su estimación, si es posible, o como mínimo describir someramente la clase y volumen del costo).
10.2. ¿Puede exigirse la carga de los costos adicionales de la norma a sus destinatarios, especialmente a las pequeñas y medianas empresas?
10.3. ¿Cuál es el importe de los costos y de los gastos adicionales para los presupuestos de la Federación de las Länder y de los Municipios? ¿Qué posibilidades de cobertura existen para esos costos adicionales?
10.4. ¿Se han realizado estudios sobre los costos y las utilidades? ¿Por qué no? ¿Cuál ha sido el resultado?
10.5. ¿De qué modo deberán averiguarse después de la vigencia de la regulación su eficacia, sus costos y, eventualmente, sus efectos laterales.

CHECKLISTEN o LISTAS DE VERIFICACIÓN
¿Remedio para la inflación legislativa?
Por Ana Bettina Casadei y Guillermo Triantafilo
MEMORÁNDUM DEL PRESIDENTE CLINTON SOBRE LENGUAJE LLANO EN LA
REDACCIÓN DE DOCUMENTACIÓN DEL GOBIERNO
La Casa Blanca
Washington
1 de junio de 1998

Memorándum para los Jefes de Departamentos y Organismos del Ejecutivo

ASUNTO: Lenguaje llano en la redacción de documentación del Gobierno.  El Vicepresidente y yo consideramos como de máxima prioridad para mi administración la  reinvención del Gobierno Federal. 

Estamos decididos a hacer que el Gobierno sea más  sensible, accesible y comprensible en sus comunicaciones con el público.

La redacción del Gobierno Federal debe hacerse en lenguaje llano. Mediante el uso de un  lenguaje llano, enviamos un claro mensaje acerca de lo que el Gobierno está haciendo, lo  que exige y los servicios que ofrece. El lenguaje llano le ahorra al Gobierno y al sector  privado tiempo, esfuerzo y dinero.

Los requisitos del lenguaje llano varían de un documento a otro, dependiendo esto de la  audiencia a la que está destinado. Los documentos en lenguaje llano tienen una estructura  lógica, características de diseño fácil de leer y utiliza:

• palabras comunes, de uso diario, con excepción de los términos técnicos necesarios.
• “”tú/usted” y otros pronombres.
• La voz activa; y
• oraciones cortas

A fin de asegurar la utilización de lenguaje llano, instruyo a ustedes que hagan lo siguiente:

• Para el 1 de octubre de 1998, utilicen lenguaje llano en todos los nuevos  documentos, que no sean regulaciones, que expliquen cómo obtener un beneficio o  servicio o cómo cumplir con un requisito que ustedes apliquen o impongan. Por  ejemplo, estos documentos pueden consistir en cartas, formularios, avisos e  instrucciones. Para el 1 de enero de 2002, todos los documentos de ese tipo  producidos antes del 1 de octubre de 1998, también deberán estar en lenguaje llano.

• Para el 1 de enero de 1999, utilicen lenguaje llano en todas las regulaciones  administrativas, propuestas o finales, publicadas en el Registro Federal, a menos  que usted haya propuesto la norma antes de esa fecha. 

Para las regulaciones  existentes deberán considerar una nueva redacción en lenguaje llano cuando tengan  la oportunidad y dispongan de los recursos para hacerlo.

La Asociación Nacional para la Reinvención del Gobierno  editará una guía con la  finalidad de que les sirva de ayuda para que puedan cumplir con estas directivas y para  explicar de un modo más completo los elementos del lenguaje llano. Asimismo deberán  hacer uso de la reacción de parte de los usuarios y del sentido común como medios que  guíen sus esfuerzos tendientes al lenguaje llano.

Solicito a los organismos independientes el cumplimiento de estas directivas.

Este memorándum no confiere ningún derecho o beneficio ejecutable por ley contra los
Estados Unidos de Norteamérica o sus representantes. El Director de la Oficina de Gestión  y Presupuesto publicará este memorándum en el Federal Register.



MODELO DE CHECKLIST PPROPUESTA POR EL MANUAL DE
TECNICA LEGISLATIVA DEL PROYECTO DIGESTO JURIDICO

Antonio A. Martino

I. PARA LA CREACION DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.

1. El objetivo que se quiere alcanzar ¿necesariamente tiene que hacerse por ley (o por  decreto)?
2. Dado que legislar es modificar el sistema jurídico en vigor, que parte del mismo será  modificada. Establecer con precisión la categoría y el nombre de las disposiciones  que serán afectadas.
3. Adquirir todos los datos relativos a la necesidad, congruidad y eficacia de la disposición que se pretende crear.
4. Individualizar con claridad los fines y los medios para obtenerlos al fin de preparar la  evaluación futura sobre cómo medir la eficacia de la disposición.
5. ¿Se prevén eventuales problemas aplicativos? Se deberían identificar.
6. Evaluar la coherencia de la disposición que se pretende introducir con las normas de  la disciplina que afecta, la Constitución y los Tratados internacionales.
7. Certeza, proporción y equidad frente a la ley ¿están salvaguardados?
8. Si el poder de crear la disposición llega por delegación, aclarar esta en sus mínimos  detalles con toda claridad.
9. ¿Se han tenido en cuenta las competencias de las Provincias y de las autonomías  locales?
10. Se debe hacer un análisis de costo-beneficio, con especial atención a los costos para  los ciudadanos, la Administración Pública, las empresas.
11. ¿Se ha evaluado la factibilidad administrativa?
12. ¿Se consultaron a las partes interesadas?
13. Los tiempos previstos ¿podrán ser respetados?
14. Los gastos que implique la nueva disposición ¿de dónde se van a obtener? 15. ¿Cómo se piensa divulgar la disposición para asegurar su eficacia?

II. PARA LA REDACCION DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.

15. ¿El texto es claro y explícitas las disposiciones?
16. ¿Se están respetando los criterios específicos de cada categoría legal para la redacción?
17. ¿Se presentan al legislador (lata sensu) las alternativas posibles para que pueda  elegir en el caso que sea posible?
18. ¿O aún, elegir entre la nueva disposición y la que estaba vigente?
19. ¿Se respeta el orden lógico de las disposiciones?
20. ¿Se han respetado las reglas de partición interna?
21. El promedio de incisos, para cada artículo, ¿es suficientemente bajo?
22. Si la nueva ley introduce una nueva institución ¿esta es tratada en todos sus aspectos fundamentales?
23 Lenguaje:
24: ¿En cada categoría las definiciones son compatibles? (no contradictorias)
A: Si es necesaria una ulterior especificación de significado respetar la categoría  precedente
B: La ley modificante ¿utiliza los mismos términos que la ley modificada?
C: Se respetan los criterios de paridad entre sexos en el lenguaje?
D: ¿Resultan claramente identificados los destinatarios de la norma?
E: Se practicaron normas de legibilidad como las de Flesch., Gunning Fog, etc.?
25 ¿Se han evitado los reenvíos a normas no identificables?
26 Una vez creada la nueva ley ¿su introducción en el cuadro normativo  preexistente produce un orden normativo orgánico?
27 ¿Se especifican con claridad las reglas principales y las excepciones?
28 ¿Se ha realizado la coordinación con la legislación vigente simplificando y  rebordeando las normas de la (o las) categorías afectadas conforme a la ley 24.697?

Bibliografía consultada

BICHACHI, Diana Susana: “El uso de las Listas de Chequeo (Checklisten) como herramientas para controlar la calidad de la ley”, localizado a través del buscador “google”.

LEIVA FERNANDEZ, Luis F. P.: “Checklisten: una técnica contra la inflación legislativa”, La Ley, T.1996-E, Sec. Doctrina.

MARTINO, Antonio A: “Manual de Técnica Legislativa-Proyecto Digesto Jurídico
Argentino- “Editado por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Año 2001

martes, 22 de enero de 2013


SISTEMAS POLÍTICOS

I.  Concepto

En un sentido muy laxo, un sistema político es el conjunto de instituciones públicas, organizaciones de la sociedad, comportamientos, creencias, normas, actitudes y valores que mantienen o subvierten el orden del que resulta una determinada y, por lo general, desigual y conflictiva distribución de utilidades.

La expresión “sistema político” y su plural se ha instalado no sólo en el lenguaje de la ciencia política, sino también en el lenguaje común de un modo tan arraigado como términos políticos de mayor tradición como ideología, Estado o partidos. No obstante, es bastante más difícil precisar qué denota exactamente este vocablo.

El término fue traído al campo de la ciencia política, desde el terreno de la informática, la teoría cibernética de las comunicaciones y de la llamada teoría de los sistemas generales propuesta por Bertalanffy, pasando por la sociología de Parsons, con el propósito expreso de construir categorías de análisis y enfoques conceptuales novedosos que permitieran romper con el enfoque jurídico e institucional dominante en los estudios políticos hasta la mitad del siglo XX.

Uno de los más citados trabajos en este sentido es el David Easton, quien más que una teoría política en sentido estricto aporta un esquema para el análisis que consiste más en un compendio de conceptos y de definiciones de términos nunca antes usados por los politólogos, que en la construcción de una teoría empírica sobre los fenómenos políticos.

Han pasado ya casi cincuenta años desde que David Easton escribió su The Political System y casi cuarenta desde que publicó sus dos obras en las que detalló su esquema de análisis (A framework for Political Analysis y A System Analysis of Political Life) y, desde entonces hasta ahora, es poco lo que se ha avanzado en la construcción de una verdadera teoría sistémica del comportamiento político.

En sus inicios, algunos le auguraron un gran futuro a la aplicación del enfoque de sistemas en la política. Willliam Mitchell, por ejemplo, afirmó en la aún prestigiosa aunque ya vieja Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales de 1968, que el análisis de sistemas de seguro sería ampliamente usado en el futuro bien fuese en su versión organicista y funcionalista (representada principalmente por Easton y Almond) o en su vertiente más mecanicista y cuantitativa (construida principalmente por Kaplan en el terreno de las relaciones internacionales). Pero el hecho es que a casi cincuenta años de su introducción en la ciencia política la otrora pretenciosa teoría de sistemas no ha logrado ser mucho más que una terminología muy generalizada, compartida por expertos y legos, pero que en realidad no es muy precisa ni está rigurosamente formalizada, como lo exigiría el uso estricto del paradigma del cual se importó su uso a las ciencias sociales. Hoy en día se emplean comúnmente los vocablos sistema, variables, retroalimentación, insumos y productos, entre otros, de modo puramente figurativo o analógico, pero en ningún caso se han podido establecer las ecuaciones que expresen las leyes o el mecanismo de funcionamiento del sistema y que expliquen las conversiones de los insumos en resultados o productos.

Puede argumentarse que si bien el análisis sistémico de la política no ha dado todos los frutos teóricos que debería, ha servido al menos para organizar los conceptos y presentar un esquema de análisis cualitativo más organizado y con una terminología propia e independiente del análisis jurídico y constitucional dominante antes de los años cincuenta. El uso extenso del concepto de sistema político en mucho está asociado con el nacimiento y desarrollo de la ciencia política como disciplina autónoma del derecho y de la sociología general. Pero, lamentablemente, tal emancipación no necesariamente se ha traducido en una mayor clarificación y desarrollo de una teoría general de los sistemas políticos. A lo sumo, se han obtenido diversos enfoques analíticos, tipología y organizaciones de conceptos que tienen una amplia aplicación descriptiva, pero que todavía están muy lejos de una teoría científica en sentido estricto.

En su acepción más abstrusa, un sistema político es el conjunto conductual integrado por las interacciones que generan la asignación autoritaria de valores en una sociedad1. Una asignación es autoritaria, segúnEaston, “cuando las personas que hacia a ella se orientan se sienten obligadas por ella”. Y las personas, miembros del sistema, se consideran obligados por tres razones: 1) la coerción o la amenaza de coerción física o psicológica severa; 2) el interés personal y 3) la lealtad, el sentido de la legalidad o de la legitimidad. Pero al margen de cuál sea la razón por la que alguien se somete a la autoridad, lo que caracteriza como político a un sistema es el hecho de que sus asignaciones sean obligatorias.

Esta definición para algunos de sus críticos, más que abstracta, es indeterminada. Es decir, no se trata, como aspira su autor, de un concepto aplicable a cualquier forma de organización social en cualquier momento histórico y en todo espacio geográfico, sino más bien de una creación terminológica que no permite distinguir lo que realmente es un sistema político.

En la búsqueda de una mayor precisión Easton distingue entre sistemas políticos propiamente dichos y otros sistemas que realizan asignaciones obligatorias para sus miembros, aunque al interior de ámbitos sociales o territoriales más restringidos tales como las familias, las organizaciones religiosas, los grupos de linaje o castas, las instituciones educacionales y las unidades económicas. Para este propósito Eastoncrea el concepto de “sistemas parapolíticos” o también “sistemas políticos internos” con el que designa sistemas de asignación autoritaria de valores al interior de grupos y subgrupos menos incluyentes que la sociedad y que resultan análogos, más que isomórficos, al sistema político societal.

¿A qué se refiere, entonces, en última instancia el concepto eastoneano de sistema político? Pareciera que se reduce al de Estado nacional soberano pues es esta la entidad política empíricamente existente más inclusiva. Pero esto no queda claro en la teoría de Easton y, de ser así, el esfuerzo por emancipar a la ciencia política creando un objeto teórico propio de investigación, entendido como un sistema de comportamientos empíricamente observable dedicado a la adjudicación autoritaria de valores para la sociedad, queda sin efectos. Se estaría hablando de la misma entidad que el derecho constitucional ha identificado con anterioridad y precisión como su objeto de estudio.

La debilidad mayor de la teoría de Easton de los sistemas políticos fue puesta de manifiesto tempranamente por Eugene Meehan3. De acuerdo con Meehan, la debilidad fundamental de Easton es que su teoría no pretende explicar fenómenos empíricos sino simplemente crear un esquema de conceptos abstractos. Así, pretendiendo definir la política como un sistema de comportamiento, Easton termina por no definirla. Al reconocer la existencia de sistemas parapolíticos, acepta que la política ocurre en todas partes, en organizaciones menos incluyentes que el sistema político “societal”.

Vista así la teoría de Easton no bastaría con definir la política como el sistema de conductas dirigidas a asignar valores con el respaldo de la autoridad. Habría que precisar el ámbito de validez de tales asignaciones obligatorias (es decir, un territorio) y determinar los miembros del sistema (es decir, la población) que están sujetos a tales obligaciones. En suma, al menos que se entienda por sistema político lo mismo que Estado nacional, queda sin definir la política y, de aceptarse tal sinonimia, entonces el esfuerzo de Easton ha sido puramente nominal, no teórico.

Al asumir el enfoque de sistemas para describir la política, Easton privilegia la estabilidad como un requisito esencial del sistema político. Para algunos de sus críticos esto introduce un sesgo excesivamente conservador en su esquema. Cierto es que Easton se ocupa más de la estabilidad del sistema que de sus transformaciones, sin embargo, el esquema eastoneano permite comprender que, en principio, en lossistemas políticos existen mecanismos que permiten manejar las tensiones emanadas del ambiente logrando adaptaciones que pueden llevar incluso a cambio de importancia, sin que necesariamente se produzca una ruptura revolucionaria o, en sus términos, una perturbación severa de sus variables fundamentales. En segundo lugar, su enfoque también permite describir procesos de cambio que conducen a perturbaciones tan importantes del sistema político que no conducen a su transformación en un sentido positivo o revolucionario, sino a su deterioro, a la merma severa de sus capacidades e incluso a su desaparición, con lo cual se refuerza la idea de que no necesariamente los cambios políticos radicales son progresistas. Estas dos ideas han sido especialmente útiles en Iberoamérica, donde por décadas han proliferado las propuestas optimistas de cambios radicales y revolucionarios para superar los problemas de eficacia y eficiencia del Estado.

Especialmente interesante, a los efectos del estudio de la estabilidad, es su tipología de los apoyos al sistema. Un sistema puede recibir apoyos específicos a sus decisiones de asignación de valores o puede también recibir apoyo difuso, no ya a sus decisiones concretas, sino a través de las actitudes y valores acerca del sistema en su conjunto. Los déficits más graves son los de apoyo difuso, pero una situación sostenida de deterioro de los apoyos específicos puede conducir, a la larga, a una pérdida del apoyo difuso y, en definitiva, a una severa perturbación del sistema.

La noción de apoyo tiene una enorme importancia pues permite manejar de un modo más claro, sencillo y empírico el complicado y casi irresoluble problema teórico al que conduce una noción emparentada, pero más vaga: la de legitimidad. Mediante técnicas empíricas de medición de actitudes, valores y cogniciones, es bastante más fácil medir niveles de apoyo a decisiones específicas del sistema político, así como las afectos, conocimientos y representaciones que los individuos tienen respecto del sistema en su conjunto, que observar la legitimidad que, en un estado de derecho, en última instancia se vincula de algún modo al problema de la legalidad. En este punto, entonces, algunos conceptos del esquema de Easton contribuyen a la autonomía de las categorías para el análisis político.

Jean-William Lapierreusa la teoría eastoneana pretendiendo mejorarla y reducir su excesiva generalidad. Lapierre define al sistema político como el conjunto de procesos de decisión que conciernen la totalidad de una sociedad global. Añade que hay dos grandes categorías de decisiones: las relativas a la coordinación o regulación de las relaciones entre los grupos particulares y las correspondientes a las acciones colectivas que comprometen o movilizan a la totalidad de la sociedad global. Para Lapierre el sistema político no se define ni por la asignación de valores (pues hay otros sistemas sociales, como el mercado, que realizan una función similar) ni por el carácter autoritario de tales asignaciones (pues hay sistemas parapolíticos que imponen sus decisiones a sus miembros). Lo que caracteriza al sistema políticoes que sus decisiones atañen a la totalidad de la sociedad global, según Lapierre.

No obstante, tanto este último autor como su predecesor, David Easton, no deja claro que significa exactamente el hecho de que las decisiones del sistema afecten o conciernan a la sociedad en su conjunto. Esta afirmación parece más un objetivo prescriptivo que una descripción de la realidad. ¿Hasta que punto puede decirse que toda decisión de todo sistema político afecta a toda la sociedad? Es evidente que en muchos lugares las decisiones del sistema político no afectan ni involucran a toda la sociedad. Sólo para mencionar un ejemplo por lo demás evidente, los casos de las más grandes ciudades del mundo (Sao Paulo, Ciudad de México, Los Angeles) e incluso de algunas más pequeñas pero muy complejas (como Medellín, Bogotá, Río de Janeiro o Caracas) ponen de manifiesto la existencia de formas de autonomías políticas, especies de nuevos feudos regulados con sus propias normas informales, que funcionan como espacios sociopolíticos incontrolados y no sometidos de modo permanente a la autoridad política. La referencia a sociedad como un todo resulta más parecida a una petición de principio que a una afirmación teórica con referente empírico.

Desde una perspectiva distinta, expresamente funcionalista, Gabriel Almond, definió el sistema político como un sistema de interacciones, existente en todas las sociedades independientes, que realiza las funciones de integración y adaptación, tanto al interior de la sociedad como en relación con las otras, mediante el uso o la amenaza del uso de la violencia física más o menos legítima. Esta definición, al igual que la de Easton, carece de un claro referente empírico. Obviamente, hace evocar la definición weberiana de Estado, pero añadiendo la idea de funciones políticas e identificando como tales la de “integración” y “adaptación”.

El sistema político, según Almond, desempeña las siguientes funciones, identificadas por el autor sobre la base del estudio de las actividades propiamente políticas de los sistemas occidentales. Por el lado de los insumos: 1) socialización y reclutamiento político (es decir, la formación de unas determinadas actitudes, valores y creencias para la posterior incorporación de los sujetos al sistema); 2) articulación de intereses (mediante la cual los grupos sociales llevan al sistema sus acciones); 3) agregación de intereses (mediante la combinación de intereses en formulaciones generales y por medio del reclutamiento de personal comprometido con una cierta orientación política) y 4) comunicación política (por medio de la cual se realizan todas las demás funciones). Por el lado de productos el sistema realiza tres funciones que se explican por sí mismas: 1) elaboración de normas; 2) aplicación de normas y 3) juicio conforme a las normas. Habría que decir que estas tres funciones evocan, lo quiera Almond o no, a la clásica división del poder público en tres ramas.

Dejando de lado problemas importantes tales como qué es una sociedad “independiente” (¿será simplemente un Estado nacional soberano?) y lo que significa el ejercicio “más o menos legítimo” de la violencia, al igual que el de Easton, el aporte de Almond se reduce a un esquema de conceptos más que a una teoría de los sistemas políticos de naturaleza explicativa. Su esfuerzo llega, a lo sumo, al nivel de las tipologías, útiles por lo demás a la hora de organizar datos y con aplicación en estudios comparativos de naturaleza descriptiva, pero insuficientes para explicar el comportamiento de las variables políticas.

Otra conceptualización digna de mención es la de Karl Deutsch, que a diferencia de los antes señalados se basó principalmente en la cibernética para construir un modelo del sistema político visto como un sistema de comunicación en el que el gobierno es considerado un centro de toma de decisiones6. Simplificadamente, el modelo de Deutsch consiste en un diagrama que representa el flujo que parte de unos receptores que captan, seleccionan y procesan la información interna y externa. Las decisiones del sistema se toman con base a estas informaciones, relacionadas con la memoria y los valores del sistema, y se traducen en unos determinados resultados o consecuencias que realimentan el flujo de información.

Este otro enfoque de los sistemas políticos, que tampoco ha tenido un gran desarrollo más allá de las formulaciones iniciales de Deutsch, ha sido duramente criticado por ser especialmente mecanicista, estático y conservador. Así lo ha criticado Oran R. Young7. La influencia que en él tiene la ingeniería de las comunicaciones hace que sus analogías no sean especialmente aplicables a los procesos políticos realizados por humanos bastante más complejos que las máquinas. Su enfoque de las decisiones políticas exige una racionalidad y una certeza inexistentes en la política. Además, el modelo se concentra más en los procesos de flujo de información que en los resultados de las decisiones políticas. De los conceptos fundamentales de este enfoque destaca su autor los de capacidad de carga, demora, delantera y ganancia. La carga es el total de información que es tomada en un momento dado. La capacidad de carga es definida como una función del número y clase de los canales de disponibles. La delantera es la capacidad del sistema para reaccionar anticipadamente con base a previsiones de consecuencias futuras y la demora es una medida de la tardanza en informar y actuar sobre información referida a las consecuencias de las decisiones tomadas. La ganancia es la extensión de la respuesta del sistema a la información que recibe. Tales conceptos permiten la medición de los flujos y la construcción de indicadores de actuación del sistema, pero dejan de lado muchos aspectos sustantivos y cualitativos del proceso de gobierno.

Aparte de las nociones de sistema político, tan abstractas como las precedentes, hay acepciones menos ambiciosas del mismo término que, en realidad, son las más frecuentemente empleadas, implícita y explícitamente, en la ciencia política y en el discurso político de los no especialistas. Pese a la debilidad intrínseca de los enfoques de Easton y de Almond, que en sí misma explica que sus teorías no hayan madurado luego de casi medio siglo de antigüedad, el término sistema político sigue siendo usado ampliamente aunque muchas veces de un modo bastante más amplio.

Es este el caso, por ejemplo, de Maurice Duverger8. Este autor, como se sabe, de formación jurídica y constitucionalista, parte de la distinción entre instituciones, regímenes y sistemas. Por sistema social, en general, entiende en sentido laxo todo conjunto de partes o roles en los cuales los diversos elementos forman un todo único y ordenado, siendo además éstos interdependientes entre sí. Según él, el nombre de sistema se reserva en general al conjunto de los roles o modelos de comportamiento que integran la cultura de un grupo y sirven para definirlo. El sistema político, desde su perspectiva no es más que una entidad analítica para el estudio, o dicho en sus términos, es el conjunto del sistema social estudiado en sus aspectos políticos9; es decir, el sistema político es el “cuadro general” en el cual “los diversos elementos se colocan en una correlación recíproca”. Las instituciones políticas, a su vez, son las partes integrantes de un subsistema político que es denominado “régimen político10.

Un enfoque diferente al de Duverger es el que ofrece Samuel Huntington11 quien usa el término sistema político para designar un conjunto formado por unas determinadas instituciones políticas, que tienen unas determinadas expresiones formales identificables en el régimen jurídico, en relación con un cierto nivel de participación que se manifiesta en conductas observables empíricamente y referidas al ejercicio delpoder político por medio de las instituciones y los actos del gobierno.

Por último, David E. Apter12, partiendo de una definición de sistema más conductualista que neoinstitucionalista, y criticando el enfoque de sistemas por demasiado aparatoso y alejado de la realidad, define alsistema político como una formación que resulta de la relación entre las normas de una sociedad y las pautas de autoridad prevalecientes.

Apter13  se atrevió a predecir que el futuro de la ciencia política estaba más en el neoconductismo que en el neoinstitucionalismo, pero, vistas las cosas desde las últimas perspectivas de la ciencia política, parece claro que ésta no puede renunciar al estudio de las instituciones, aunque sin poner en duda que el análisis politológico ha incorporado una visión de sistema al tiempo que de ciencia del comportamiento que le permite observar fenómenos no visibles desde el punto de vista estricto del derecho público y el derecho constitucional.

II. Tipología

Existen diversas tipologías de sistemas políticos y muchas de ellas comparten una misma carencia: son construidas con fines esquemáticos o comparativos, pero en la medida en que, como se vio antes, no hay una teoría de los sistemas políticos validada y general, están demasiado atadas a las circunstancias históricas y a la naturaleza específica de los casos incluidos en ellas. Dicho de otro modo, son básicamente esquemas de ordenación de datos elaboradas, la mayor parte de las veces, a partir de generalizaciones empíricas.

En las tipologías que aquí vale la pena mencionar destaca la de Samuel Huntington. La misma obedece al cruce de dos variables que el autor identifica como claves para explicar el desarrollo político: el nivel de institucionalización y el de participación política. Según su nivel de institucionalización, los sistemas políticos pueden estar gobernados principalmente por leyes o por personas. La participación, a su vez, puede ser baja, estando restringida a un pequeño grupo de personas pertenecientes a la élite burocrática o la aristocracia tradicional; puede ser media, cuando los grupos de las clases medias acceden a lapolítica o puede ser alta, cuando a estos dos tipos de grupos sociales se suman los sectores populares.

La relación entre ambas variables no pretende sólo crear esquemas de clasificación, sino que obedece a una hipótesis que pretende explicar la estabilidad: a medida que aumenta la participación política, debe crecer la institucionalización o de lo contrario no se mantendrá la estabilidad del sistema. De la relación hipotética entre institucionalización y participación Huntington deduce las diferencias entre dos tipos básicos de sistemas políticos: cívicos y los pretorianos. Los sistemas cívicos son los que gozan de un alto nivel de institucionalización respecto de su nivel de participación, mientras que los pretorianos son los que tienen bajos niveles de desarrollo institucional y elevados niveles de participación que se expresan en el hecho de que las fuerzas sociales, usando métodos propios, actúan directamente en política. Los niveles de desarrollo institucional y de participación son variables de una sociedad a otra por lo que los sistemas cívicos y pretorianos pueden darse en diversos niveles de participación política, pero en definitiva el pretorianismo es el resultado de un nivel de participación mayor que aquel que las instituciones pueden enfrentar.

Huntington identifica finalmente seis tipos de sistemas políticos tal como se muestra en el siguiente cuadro:


Cuadro 1. Tipos de sistemas políticos según Huntington


Participación
Política


Relación de Institucionalización-Participación


Alta: Cívica

Baja: Pretoriana
Baja: tradicional
Media: transicional
Alta: moderna


Orgánica
Progresista
De participación

Oligárquica
Radical
De masas
                                           
 Esta tipología muestra como el estudio de la política desde la perspectiva del comportamiento del sistema político da autonomía a la politología. Ella ofreció una perspectiva para el estudio de los problemas de estabilidad, orden y cambio de los Estados y sociedades en desarrollo virtualmente imposible de llevar a cabo desde la perspectiva más tradicional del estudio de sus formas de gobierno y, como se sabe, produciendo un importante cambio de perspectiva respecto de la compleja relación entre modernización y estabilidad política al mostrar que no necesariamente una mayor participación política conduce a unsistema político desarrollado y sostenible.

Desde una perspectiva teórica distinta, Apter clasifica los sistemas de acuerdo a como se expresan simbólicamente las normas de una sociedad en combinación como se define la autoridad, es decir el grado de responsabilidad de los dirigentes con los dirigidos. Los valores pueden representarse como ideologías o como religiones, como preceptos éticos o como metas sociales concretas; es decir, de modo instrumental o de manera consumatoria. La autoridad puede ser ejercida jerárquica o piramidalmente. Así, del cruce de las dos variables Apter deriva cuatro tipos de sistemas:

Cuadro 2. Tipos de sistemas políticos según David Apter

Normas

Autoridad


Jerárquica

Piramidal
Valores Consumatorios

Sistemas de Movilización

Sistemas Teocráticos
Valores Instrumentales

Sistemas Burocráticos

Sistemas de Conciliación

Los sistemas de movilización (cuyo ejemplo típico es el de la China de Mao) poseen una ideología política universalizante que permite que las cuestiones de interés se pacten como cuestiones de valor. El sistema no tiene que ser necesariamente de “izquierda”, puede combinar elementos de ésta y de la “derecha” o ser puramente de “derecha”. Incluyen un líder carismático o profético que moviliza con una ideología proselitista y que tiene que enfrentar el problema que Weber identificó como “ritualización del liderazgo” que conduce, a su vez, a la declinación de las creencias y la búsqueda del interés personal sobre el comunitario. Los sistemas de conciliación son representativos, aunque no necesariamente democráticos (la categoría incluye casos de sistemas de un solo partido muy representativo). La vida pública es entendida en términos de fines instrumentales por lo que enfrentan el problema de la pérdida de significación de la misma y aparición de conflictos que violentan el marco legal o los mecanismos de negociación de los que depende el sistema. Los sistemas burocráticos son el resultado del cambio de alguno de los dos sistemas previamente descritos como consecuencia de la búsqueda de soluciones al problema de la accesibilidad de la élite. Propenden a favorecer los reclamos de representación basados en el interés y los regulan de acuerdo a patrones institucionalizados y reconocidos. Los sistemas teocráticos son sólo casos históricos, según Apter, el ejemplo típico es el feudalismo europeo.

Por su parte, Duverger analiza lo que él llama “los grandes sistemas políticos” del momento histórico en el que escribió su obra. Para ello usa dos combinaciones contrapuestas: de una parte, el régimen político(liberal o autoritario) y del otro, el sistema económico (socialista o capitalista). De la combinación de las dos contraposiciones se obtienen cuatro tipos de sistemas políticos, que se muestran en el cuadro 3, de los cuales sólo funcionan actualmente los tres primeros.

Cuadro 3. Tipos de sistemas políticos según Duverger


Sistema Liberal

Sistema Socialista

Democracia Socialista

Democracia Liberal
Sistema Capitalista

Dictadura Socialista

Régimen autoritario Capitalista


Sistema autoritario



La democracia liberal es el sistema político típico de occidente con todas sus variantes institucionales (presidencialismo, el semi presidencialismo y parlamentarismo; los sistemas republicanos y las monarquíasconstitucionales). La dictadura socialista es el sistema político de la URSS y los países del Europa del Este antes de la caída del muro de Berlín. 

El régimen autoritario capitalista es la monarquía arcaica y lasdictaduras fascistas o conservadoras. Sólo ha habido dos casos históricos y de muy corta duración de democracia socialista (Checoslovaquia en 1968 y el gobierno de Salvador Allende en Chile derrocado enseptiembre de 1973).

Ninguna de las tipologías presentadas aquí resulta del todo satisfactoria. La de Duverger está fuertemente influida por la situación histórica que analizó para construirla, su elaboración teórica, en consecuencia,es bastante más pobre que las otras presentadas aquí. Su valor está, sin embargo, en que pone de manifiesto la importancia de tener en cuenta las instituciones efectivamente existentes a la hora de teorizarsobre los sistemas políticos.

La de Apter muestra el valor de tener en cuenta aspectos del funcionamiento del sistema, además de las instituciones, pero a veces es especialmente vaga. No obstante, la mismapuede servir de base para estudio de fenómenos políticos de una enorme relevancia en Iberoamérica, como es el caso del populismo14.

La tipología de Huntington pone de relieve la importancia de analizaraspectos de comportamiento político (la participación) con aspectos institucionales (los canales por los cuales se conduce, se maneja o se impide la misma), pero sus conceptos a veces se alejan demasiadode las realidades institucionales de los países que estudia. 

En suma, la tarea de combinar de modo apropiado las variables políticas y de construir una teoría política de los sistemas que con tenga al mismotiempo generalidad y aplicación empírica está aún por realizarse.

Vocablos de referencia:

Regímenes políticos
Formas de gobierno


Bibliografía:

Almond, G.: “A functional approach to comparative politics” en G. Almond y J.S. Coleman: The Politics in the developing areas. Princenton Press, Princenton, 1960.
Apter, D.: Estudio de la modernización. Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1970.
Deutsch, K. W.: Los nervios del gobierno. Editorial Paidós, Barcelona, 1963.
Duverger, M.: I sistimi politici, Editori La Terza. Roma-Bari, 1978.
Huntington, S.: El orden político en las sociedades en cambio. Editorial Paidós. Barcelona,1968.
Easton, D.: Enfoques sobre teoría política. Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969.
_________: Esquema para el análisis político. Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969.
Lapierre, J. W.: El Análisis de los Sistemas Políticos. Editorial Península, Barcelona, 1976.
Meeham, E.: Contemporary Political Thought. A Critical Study. The Dorsey Press, Homewood, Illinois, 1968.
Rey, J. C.: “Ideología y cultura política. El caso del populismo latinoamericano” en Politeia 5; Instituto de Estudios Políticos, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1976.
Young, O. R.: Systems of Political Science, Prentice Hall, Englewodd Cliffs, N. J., 1968.

Angel ÁLVAREZ


 NOTAS

1         Easton, D.: Enfoques sobre teoría política. Amorrortu Editores. Buenos Aires, 1969. Pág. 221.
2         Easton, D.: Esquema para el análisis política. Amorrortu Editores. Buenos Aires, 1969. Pág. 80.
3         Meehan, E.: Contemporary Political Thought. A Critical Study. The Dorsey Press. Homewood, Illinois, 1968.
4         Lapierre, J. W.: El Análisis de los Sistemas Políticos. Editorial Península. Barcelona, 1976. Págs. 38-45.
5         Almond, G.: “A functional approach to comparative politics” en G. Almond y J.S. Coleman: The Politics in the developing areas . Princeton Press. Princenton, 1960. Pág. 7.
6         Deutsch, K. W.: Los Nervios del Gobierno. Editorial Paidós. Barcelona, 1963. Pág.124
7         Young, O. R.: Systems of Political Science. Prentice-Hall. Englewodd Cliffs, N. J, 1968.
8         Duverger, M. 1955. Institutions politiques et droit constitutionnnel.I. Les grands systemes polítiques cuya traducción al italiano de 1978 casualmente titulada I sistimi politici, es la que se cita aquí.
9         OpCit. Pp. 15.
10       Idem.
11       Huntington, S.: El orden político en las sociedades en cambio. Editorial Paidós. Barcelona, 1968.
12       Apter, D.: Estudio de la modernización. Amorrortu Editores. Buenos Aires, 1970, Pág. 250.
13       Op cit., pp. 16-17.
14       En efecto, Juan Carlos Rey ha construido una tipología del populismo latinoamericano, ampliamente usada para analizar el caso venezolano, basada en la distinción entre sistemas de movilización y sistemas de conciliación (Rey, J.C.).


REGÍMENES POLÍTICOS


I. Concepto

Ámbito espacio-temporal de carácter político que, en función de los condicionamientos que sufre por su inserción en un sistema global ( que integra los sistemas económicos y sociales mediatos –nacionales– e inmediatos –internacionales–), determina distintas formas estatales, dotadas de elementos y factores propios que, a su vez, expresan formas generales de organización de la vida política, configurando una concepción específica de la existencia humana y ciertos modos de ejercicio de la dominación política.

Son entidades de carácter tan complejo que, en una primera y general aproximación, solo cabe entenderlas a merced de dos variables indicativas de los distintos modelos de sistema político:

1.  En función del modelo ideal de la organización global (en el sentido dado por Max Weber), tendríamos los siguientes tipos:

•    De carácter histórico: Estado moderno y Estado liberal.

•    De carácter contemporáneo: Estado democrático, Estado autoritario y Estado socialista.

2.  En función del carácter concreto de la organización política, siguiendo una perspectiva convencional, histórico-institucional, tendríamos:

a)  Modelos de sistemas pre-estatales, que integrarían aquellas formas de dominación públicas –políticas– correspondientes a las sociedades primitivas, a los imperios antiguos y clásicos, así como a las formas correspondientes a las estructuras estamentales medievales.

b)  Modelos de sistemas estatales, que se desarrollan en el proceso de transición bajo-medieval y que se corresponderían con las formas de dominación genéricas del denominado Estado moderno, dentro del marco global de transformación de las sociedades feudales a las pre-capitalistas, que dan lugar a las formas de dominación del Estado monárquico, en sus variantes limitada, absoluta y señorial/aristocrática, y que paulatinamente trascienden hacia las formas de dominación del Estado liberal, considerando:

•     Sus manifestaciones como Estado de Derecho, y como Estado Social de Derecho.

•     Las alternativas que, frente a su crisis, suponen las formas de dominación de los modelos autoritarios y socialistas y,

•     La síntesis política que, como tendencia generalizada, expresa la expansión de las formas de dominación correspondientes a los modelos del Estado social y democrático de derecho, (ej. Social democracia europea), por una parte, y del Estado Democrático de Derecho, por otra (ej. USA).

Ahora bien, cada modelo de sistema, partiendo de los anteriormente indicados como referencia formal, permite la concreción de muy distintos subsistemas estatales, entendidos como formas concretas –materiales– de organización pública y que expresan unas específicas formas de Estado.

Estas, a su vez, cabe diferenciarlas en función del modo en que instituyen las relaciones entre los elementos esenciales del sistema político, lo que nos permite apreciar:

a)  Subsistemas estatales: Distintas formas jurídicas de Estado, de carácter político y de naturaleza público-territorial, según sea la configuración territorial del modelo y la forma en la que se ejercen espacialmente las funciones gubernamentales (formas unitarias, federales y regionales).

b)   Subsistemas gubernamentales: Distintas formas de manifestar la acción política de naturaleza pública-estatal. Se determina en función de la manera en la que se organizan los Poderes Públicos y de la forma en la que estos se relacionan entre sí, dando lugar a distintos modelos de:

•    Formas de gobierno que:

-     En función del carácter atribuido a la jefatura del Estado y de la naturaleza constitucional que lo reviste, permite distinguir entre formas monárquicas (dinástico-hereditarias) y republicanas (electivas). Cabe situar aquí los modelos marginales de carácter carismático que dan lugar a la dictadura.

-     En función de la estructura político-funcional del Ejecutivo determina modelos gubernamentales de carácter monocráticos (presidencialistas puros, excepcionalmente dictatoriales); dualistas (parlamentarios o mixtos, presidencialismo atenuado) y colegiales ( tipo Confederación Helvética; antiguos presidium en la línea soviética).

       Regímenes políticos: que según se manifiesten políticamente las relaciones constitucionalmente establecidas entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo que (atendiendo al carácter y tipo de Órgano Legislativo, así como a su capacidad de control material sobre el Ejecutivo y al alcance de sus decisiones), cabe caracterizar como:

      -Parlamentario, si existe colaboración;
      -Presidencial, si existe predominio del Ejecutivo;
      -Convencional, si se manifiesta de forma colegiada (ej, Suiza) y,
      -Asambleario, si se aprecia confusión de poderes, con manifiesta tendencia a la supremacía del Ejecutivo (como, p. Ej., los antiguos modelos socialistas de tipo soviético).

Naturalmente, este esquema metodológico, responde a criterios de tipo ideal, ya que la realidad compleja de los sistemas políticos y de sus modelos concretos no se expresa merced a tipos ciertos, sino a través de formas estatales de dominación particulares que integran las diferentes categorías aludidas. Ello obliga a un estudio concreto de cada modelo singular de sistema político estatal, para realizar una clasificación estable de sus elementos y obtener una definición precisa del conjunto que integra su tipología.

Todas estas cuestiones nos exigen determinar brevemente una tipología general de los sistemas políticos actuales.

Existen dos grandes tipos de sistemas políticos:

1.   Sistemas democráticos

•    Democracias estables
•    Democracias en proceso de consolidación y desarrollo

2.   Sistemas no democráticos

El concepto de democracia, en términos generales, puede expresarse a través de dos concepciones básicas: la concepción crítica, que desarrolla un concepto normativo respecto de los valores al expresarlos como un concepto ideal-teleológico que persigue la autodeterminación de los seres humanos. Por otro lado, la concepción positivista entiende la democracia como procedimiento para la toma de decisiones.

De aquí arrancarían dos concepciones clave: una, de carácter sintético, que exige el principio del gobierno representativo y responsable sujeto a control parlamentario, y al de las elecciones, y otro, de carácter comprensivo, que entiende la democracia como un sistema institucional que tiene la finalidad de tomar decisiones, y donde los individuos adquieren el poder de decidir mediante un proceso de eleccióncolectiva en un ámbito de competencia.

Esto nos lleva a considerar tres concepciones importantes en el análisis de los regímenes democráticos:

1. La concepción individualista de la democracia que parte de una concepción racionalista del individuo. Así, por ejemplo, DOWNS considera a los individuos como votantes (clientes), y a los partidos políticos como oferentes de políticas públicas. La democracia es el mercado en el que los votos les sirven a los individuos para adquirir determinadas políticas.

2.  La concepción colectivista o socialista se estructura sobre tres ideas principales:

•    La idea de democracia social (socialdemocracia), que implica la extensión de la ciudadanía social, de los derechos sociales.
•     La idea de democracia económica: que supone la reducción de la desigualdad por razones de riqueza, mediante procedimientos de socialización.

•     La idea de democracia industrial que determina la participación de los trabajadores en los procesos de producción.

3. La concepción procedimental de la democracia, que parte de los análisis de SCHUMPETER y DAHL, entre otros, y que asegura que la democracia es un procedimiento que garantiza la propia democracia, lo que requiere ciertos requisitos como: libertad de asociación y organización política; libertad de expresión; derecho al voto y capacidad electoral activa y pasiva no restringida; competencia electoral pacífica entre líderes y entre partidos políticos; existencia de una información plural y fiable y, en suma, disponer de procesos electorales periódicos, libres, fiables y suficientemente tutelados.

II. Los grandes regímenes políticos actuales

Dentro de los actuales regímenes democráticos, cabe establecer varias subtipologías:

•    Regímenes parlamentarios: es el modelo europeo típico. El Poder Ejecutivo está aquí vinculado al Poder Legislativo, y depende de una mayoría a su favor, si bien admiten distintas posibilidades en la formación de los gobiernos (mayoritario, minoritario o en coalición).

•     Regímenes presidenciales: el Presidente (Poder Ejecutivo) dirige el gobierno, y es elegido de forma directa e independiente de las cámaras legislativas. Éstas tienen como función aprobar las leyes (competencia legislativa), y además son los entes representantes de la voluntad general. Existe una cooperación entre ambos poderes en la toma de decisiones.

•     Regímenes semiparlamentarios. El mejor ejemplo es Israel, en donde el Primer Ministro goza de una legitimidad propia frente al Parlamento, pero debe contar con la mayoría parlamentaria para sacar adelante las leyes.

•     Regímenes semipresidenciales. Imperaban en Europa en los años 20 (España, Alemania, Austria...); sobre la base de un régimen parlamentario, el Presidente goza de facultades especiales para nombrar Primer Ministro, nombrar a los miembros del gobierno, o presidir sus reuniones. El gobierno, mientras, sigue siendo responsable ante el Parlamento. El Presidente está dotado de legitimidad propia, en tanto que es elegido de forma autónoma.

Además de esta clasificación, existen otras tipologías de los regímenes democráticos, que permiten dividirlos en dos modelos:

•     Modelo Westminster. Proviene de la experiencia política del Reino Unido y alcanza a la mayor parte de los países de área de la Commonwealth. Se basa en un sistema de representación mayoritario, con una alta concentración de poder donde un solo partido tiene la mayoría y controla el gobierno. Cabe advertir una cierta fusión de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, pero manteniendo la preeminencia del gabinete sobre el Parlamento. El modelo parlamentario normalmente tiende a un bicameralismo asimétrico, lo que puede atribuirse al sistema de partidos bipartidista, y bidimensional.

•     Modelo de democracia de consenso: Característico de las democracias continentales europeas, suele ofrecer unos rasgos comunes que se sintetizan en la existencia de gobiernos de coalición, lo que implica la participación de múltiples fuerzas políticas en el Ejecutivo. La separación de poderes es más estricta que en el caso anterior, siendo el Ejecutivo y el Legislativo autónomos entre sí, lo que suele producir un bicameralismo equilibrado. El sistema de partidos es pluripartidista y pluridimensional, que viene a caracterizar a las sociedades segmentadas y enfrentadas. Los criterios de representación electoral son proporcionales. La organización territorial de estos modelos admite cualquier forma de Estado, ya sea unitaria, federal o regional.

III. Los sistemas no democráticos

Los regímenes autoritarios y los totalitarios. Las dictaduras civiles y las militares. El populismo.

Los regímenes no democráticos se caracterizan por el ejercicio del poder de forma monopolista, sin límites ni control, ya lo realice una persona o un grupo de personas.

Como antecedentes históricos, debemos considerar las aportaciones doctrinales tanto del constitucionalismo liberal, que identifica dictadura con régimen no constitucional, como las del marxismo, que introduce el concepto de dictadura del proletariado, para describir la naturaleza coactiva-represiva del proceso transitorio que precede al establecimiento de la sociedad ideal; este período tiene una finalidad revolucionaria. En la misma línea, durante el siglo XX, las experiencias derivadas de la Revolución Rusa y de los fascismos producen una reformulación de las categorías que definen el análisis de la dictadura.

En efecto, K. Schmitt establece dos modelos de dictaduras:

•    La dictadura comisarial: vinculada al modelo romano. Implica la suspensión del orden constitucional vigente para garantizarlo. La dictadura se establece por un período limitado, y por razones excepcionales. Aquí se incluyen los tipos del estado de excepción y del estado de necesidad.

•     La dictadura soberana: donde el Ejecutivo constituido apela a un nuevo orden y reclama el poder constituyente. Este supuesto puede tener un carácter reaccionario o revolucionario.

F. NEUMANN elabora su teoría sobre las dictaduras analizando las experiencias del nazismo y el estalinismo que, nivelada, le permiten establecer tres tipos de dictaduras:

•     Dictadura simple: un individuo o grupo ejerce el poder de forma absoluta o sin control a través de los medios tradicionales de coacción del Estado: el ejército, la policía, la burocracia y la administración de justicia. La población no tiene ningún tipo de interés por la actividad política, no hay participación ni conciencia política.

•     Dictadura cesarista, según el ejemplo de Napoleón III. Se trata de una dictadura personal, que para la toma del poder y su ejercicio se apoya en la población. Este modelo recibe los nombres de populismo, bonapartismo y cesarismo. La intervención de la masa, no articulada e inconsciente, es utilizada por el líder para apoyarse.

•     Dictadura totalitaria. Implica un control de la educación, de los medios de comunicación y de la vida privada de los individuos.

J. LINZ, refiriéndose en particular a la experiencia de la dictadura española de la primera mitad del siglo XX, pero con afán generalizador, enuncia el concepto de régimen autoritario en contraposición al régimen totalitario; las dimensiones características del régimen autoritario son:

•    Existencia de un pluralismo limitado y no responsable, en contraposición al poder centralizado de los totalitarismos.

•     Existen grupos activos políticamente, como el ejército, la iglesia, las organizaciones empresariales, no responsables, porque no están sujetos a elecciones competitivas. Este conjunto de actores se constituye en una coalición dominante, en la que se da una alianza o pacto que permite la estabilidad del régimen.

•     Mentalidad frente a ideología: en los regímenes autoritarios hay una mentalidad generalizada que sirve para justificar y sostener el régimen. En los regímenes totalitarios existe una actitud intelectual que tiene como base unos valores generales sobre los que hay un acuerdo entre los actores.

•     Ausencia de movilización política a causa de la despolitización de las masas. La sociedad se sitúa fuera de la actividad política, con el mínimo nivel de participación y controlada desde arriba. En los totalitarismos, sin embargo, se produce una movilización constante de la población, gracias a la manipulación ideológica de las masas.

•     El poder está en manos de un líder o grupo reducido; y si existe un partido único no está bien organizado ni monopoliza el acceso al poder, y no tiene una entidad ideológica.

•     Existen unos límites formales al poder, predecibles, pero mal definidos. Estos límites son unas normas y procedimientos de actuación, a los que el régimen se somete, pero los cuales pueden ser cambiados de forma prerrogativa.

Por último, conviene resaltar la posición de L. MORLINO convierte los conceptos en instrumentos analíticos, para poder elaborar comparaciones. De este modo, es posible elaborar tipologías de regímenes no democráticos, según las siguientes categorías: regímenes autoritarios fascistas, populistas, nacionalistas, comunistas e islamistas.

IV.     Dictaduras militares

Son la expresión de la intervención de las Fuerzas Armadas de un país en la política del mismo. El fenómeno más típico relacionado con este modelo es el del golpe de Estado, sobre todo en África y Asia tras la descolonización e históricamente en América Latina. En ciertos casos, es posible que la dictadura militar no sea visible, cuando la intervención militar es indirecta y mantiene un gobierno civil al que maneja en la sombra; esto nos permite establecer el concepto de régimen militar directo o pretorianismo, según HUNTINGTON. En esta línea podríamos situar las llamadas dictaduras cívico-militares, que son la expresión de la alianza entre militares y burócratas civiles, políticos profesionales y representantes de las clases dominantes.

Por lo que se refiere a la experiencia de la mayoría de los países del área iberoamericana G. O’DONNELL elabora el concepto de dictaduras burocrático-autoritarias, que resultó una característica de la región en la década de los 70.

V. Regímenes autoritarios populistas

El Peronismo es el ejemplo más destacado. Se basan en la existencia de un líder carismático directamente relacionado con las masas no organizadas; en especial, con las urbanas de reciente inmigración, a las que falta una conciencia política participativa. Este tipo de regímenes se apoya en una ideología no muy bien articulada y difusa, que pone el acento en la justicia, la moralidad, la relación directa del líder con la masa, el progreso, la industrialización, etc.

VI. Regímenes autoritarios nacionalistas

Son típicos de África, y se crean a partir del proceso de independencia colonial, dirigido por una élite local. Suelen contar con un líder carismático, en ocasiones un héroe durante el proceso de independencia. Las Fuerzas Armadas desempeñan aquí un papel secundario, aceptando el poder civil. Por lo general, solo cuentan con un partido único, que acaba convirtiéndose en una maquinaria burocrática y de control de clientelas. Su ideología es ambigua, anticapitalista, antiimperialista, y orientada hacia el socialismo.
VII. Los regímenes islámicos: el caso de Irán

Un régimen islámico no es lo mismo que un Estado islámico: en ambos la religión oficial es la musulmana, pero en los regímenes islámicos, además, el clero ejerce el poder, apoyado en una ideología compleja, la religión islámica, y en dos elementos conceptuales: la UMMA, o comunidad de creyentes y la SHARÍA o aplicación de las normas religiosas del Islam como principios fundamentales del ordenamiento y de la convivencia. La estructura partidista está articulada por el clero, y los grupos se componen de afiliados creyentes.


Vocablos de referencia:

Democracia
Estado de derecho
Formas de gobierno
Regímenes políticos
Sistemas políticos

Bibliografía:

Huntington S.P.: “El pretorianismo y la decadencia política” en El orden político en las sociedades en cambio, Barcelona, Paidós, pp. 175-236.
Morlino L: “Los autoritarismos” en G. Pasquino y otros: Manual de ciencia política, Alianza. Madrid, 1990, pp. 129-179.
O’Kane R.: “Military Regimes: Power and Force” en European Journal of Political Research, 1983-1, p.27-45.
Salvini G. y Andreis E.: “Un analisi comparato del processo di transizione in Unione Sovietica e nella Repubblica Popolare Cinese” en Il politico, nº 179-4, 1996, pp. 563-607.
VV.AA. “Les régimes islamiques”, monográfico de Povoirs, n’12, 1979.